Berliner Senatsverwaltung für Inneres

Erste Hinweise zur Anwendung des Gesetzes zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 15. Oktober 1999
(GVBI. S. 561)

Der gesetzlich geregelte Informationsanspruch und die in dem Gesetz vorgesehenen Verfahrensvorschriften für die Bearbeitung von Anträgen auf Akteneinsicht oder -auskunft bedeuten für die Berliner Verwaltung eine erhebliche Neuerung. Mit diesen Hinweisen soll eine möglichst reibungslose Durchführung des Gesetzes nach seinem Inkrafttreten sichergestellt werden. Die Anwendungspraxis dürfte allerdings eine Reihe von hier nicht angesprochenen Problemen aufwerfen. In einer Umfrage, die ca. ein Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes erfolgen wird, können die Dienststellen solche Probleme benennen und über erste Anwendungserfahrungen berichten. Die Hinweise werden dann entsprechend ergänzt werden. Soweit hinsichtlich des Gesetzes inhaltlicher Änderungsbedarf besteht, beabsichtigt der Senat, eine Gesetzesänderung zu beantragen.

Im Rahmen der Umfrage soll auch eine Statistik erstellt werden, wie viele Anträge gestellt und wie diese beschieden wurden.

Die Hinweise sind nicht in jedem Fall als abschließend anzusehen. Es können aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls, besonderer Notwendigkeiten aus dem betroffenen Rechtsgebiet der Akten oder Erfahrungen bei der Umsetzung des Gesetzes Abweichungen in der Anwendung bzw. Verfahrensweise notwendig werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzentwurf nicht mit einer umfassenden Begründung versehen war und dass während des parlamentarischen Verfahrens nur wenige Einzelregelungen differenziert erörtert wurden. Problematisch ist insbesondere die Konkurrenz zu anderen Vorschriften sowie die Beachtung datenschutzrechtlicher Belange Dritter.

1. Geltungsbereich

Der Informationsanspruch steht nach § 3 Abs. 1 allen Personen zu, so dass es auf eine besondere Rechtsstellung (z. B. Deutscher oder Wohnsitz im Land Berlin) nicht ankommt.

Der Infomationsanspruch besteht nach § 2 Abs. 1 umfassend gegenüber allen Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes Berlin, z.B. also auch den städtischen Krankenhausbetrieben, den Betrieben nach § 26 LHO sowie allen bezirklichen Einrichtungen. Der Anspruch besteht auch gegenüber den landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (z.B. BVG) sowie ferner gegenüber Privaten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse betraut sind (Beliehene). Bei Beliehenen ist das IFG jedoch nur für solche Akten anwendbar, die die hoheitlichen Aufgaben betreffen. Privatrechtliche Gesellschaften, die nicht mit hoheitliche Aufgaben betraut sind, fallen nicht unter das IFG, auch wenn das Land Berlin an ihnen beteiligt bzw. sogar Alleingesellschafter ist.

Für Gerichte und die Staatsanwaltschaft gilt das Gesetz nur, soweit diese Verwaltungsaufgaben erledigen.

Das IFG gilt grundsätzlich für alle von den öffentlichen Stellen geführten Akten und somit also für alle von ihnen betriebenen Verfahren und Vorgänge. Es kommt also nicht darauf an, dass es sich um ein Verwaltungsverfahren nach § 9 VwVfG handelt, Ausnahmen ergeben sich jedoch aus Gründen der Konkurrenz mit anderen Vorschriften (s. unten 2.)

Soweit eine der o.g. Stellen, z.B. eine öffentlich-rechtliche Anstalt, fiskalisch handelt und ggf. am Wettbewerb teilnimmt, schließt sie dies nicht vom Anwendungsbereich des Gesetzes aus. Ggf. müssen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse durch eine Ablehnung von Anträgen nach § 7 geschützt werden.

Soweit eine Behörde oder Verwaltungseinrichtung auch für andere Bundesländer zuständig ist, ist der Informationsanspruch auf diejenigen Akten beschränkt, die sich ausschließlich auf das Land Berlin beziehen (vgl. unten Nr. 7d).

2. Konkurrenz mit anderen Vorschriften

Für die Akteneinsicht durch Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens im Sinne des § 9 VwVfG (z.B. Einblick in die Akte eines den Antragsteller betreffenden Verfahrens, welches auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist) gilt nach § 18 des Gesetzes statt des bisherigen § 29 VwVfG der neu eingefügte § 4 a des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfGBln), wobei jedoch im Wesentlichen auf das IFG verwiesen wird. Das IFG bezieht sich insofern auf solche Fälle, in denen nicht unmittelbar an einem Verwaltungsverfahren Beteiligte einen Informationsanspruch geltend machen (vgl. § 4 a Abs. 4 VwVfGBln) oder die Akten sich nicht auf ein Verwaltungsverfahren im Sinne des VwVfG beziehen.

Landesrechtlich speziell geregelte Einsichts- oder Auskunftsrechte (z.B. nach dem Archivgesetz, § 17 Abs. 2 BezVG, §§ 56 ff. LBG für Personalakten) gehen als spezialgesetzliche Regelungen dem allgemeinen Informationsanspruch nach dem IFG vor. Für die Presse gilt § 4 PresseG, nach dem neuen § 4 Abs. 5 PresseG aber auch das IFG. Für eigene personenbezogene Daten sehen § 16 Berliner Datenschutzgesetz und andere Gesetze (z.B. § 50 ASOG) besondere Auskunftsrechte vor.

Bundesrechtliche Regelungen gehen dem Informationsanspruch nach dem IFG ebenfalls vor, sind also in einem Bundesgesetz Akteneinsichtsrechte geregelt oder steht Bundesrecht einer Einsichtnahme oder Auskunft entgegen, gehen diese Regelungen vor (z. B. Umweltinformationsgesetz, vgl. § 2 Abs. 2; § 147 StPO, Vergaberecht). Dies betrifft auch Register wie das Handelsregister, das Grundbuch oder das Schuldnerverzeichnis, die bundesrechtlichen Regelungen unterliegen.

Bundesrechtlich oder spezialgesetzlich geregelte Amts- oder Berufsgeheimnisse (z.B. Steuergeheimnis, ärztliche Schweigepflicht, Statistikgeheimnis, Sozialgeheimnis) bleiben unberührt (vgl. §17 Abs. 3).

Das IFG kommt im übrigen insbesondere mit seinen Verfahrensvorschriften nur dann zum Zuge, wenn ein "aktenbezogener Auskunftsanspruch" gestellt wird. Allgemein oder nur hinsichtlich konkreter Einzelfragen geäußerte Bitten um Auskunft, Information oder Beantwortung können wie bisher ggf. mündlich erfüllt werden bzw. z.B. durch Übersendung von Informationsmaterial.

3. Akten und Aktenführung

Akten im Sinne des IFG sind nach § 3 Abs. 2 nicht nur schriftliche Unterlagen, sondern auch elektronische, optische, akustische oder auf andere Weise festgehaltene Gedankenverkörperungen und sonstige Aufzeichnungen, insbesondere auch Magnetbänder, Disketten, Filme, Fotos, Tonbänder, Pläne, Diagramme, Bilder und Karten. Sie müssen jeweils einem amtlichen Zweck dienen. Entwürfe oder Notizen, die nicht dazu bestimmt sind, einem Vorgang zuzugehören, fallen nicht unter den Begriff der Akte.

Nach § 17 Abs. 4 hat jede öffentliche Stelle Verzeichnisse zu führen, die geeignet sind die Aktenordnung und den Aktenbestand sowie den Zweck der geführten Akten erkennen zu lassen. Entsprechende Register, Pläne und Verzeichnisse sind allgemein zugänglich zu machen, das heißt zumindest nach Aufforderung vorzulegen.

Soweit für die Aktenführung- und -ordnung keine Regelungen bestehen, obliegt es den öffentlichen Stellen, durch Organisationsverfügungen entsprechende Regelungen zu treffen, damit den Anforderungen nach § 17 Abs. 4 Genüge getan wird.

Beinhalten solche Verzeichnisse, z.B. bei Prozessregistern, personenbezogene Daten, kann dies einer Zugänglichmachung entgegenstehen. Nach § 1 des Gesetzes ist auch, wenn der Allgemeinheit Informationen zugänglich gemacht werden sollen, der Schutz personenbezogene Daten zu wahren. Insofern muss § 17 Abs. 4 im Lichte des Grundrechtes auf Datenschutz ausgelegt und angewandt werden. Allerdings sollte ggf. geprüft werden, ob Verzeichnisse überhaupt personenbezogene Daten enthalten müssen. Hinsichtlich personenbezogener Daten von Mitarbeitern in solchen Verzeichnissen (z, B. Zuständigkeit von Bediensteten, Telefonverzeichnis) ist § 2 Informationsverarbeitungsgesetz (IVG) einschlägig.

4. Der Antrag

Der Informationsanspruch kann nach § 3 Abs. 1 nach freier Wahl durch Einsicht in die Akten oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten geltend gemacht werden.

Der Antrag auf Akteneinsicht oder -auskunft kann nach § 13 Abs. 1 sowohl schriftlich (z.B. auch durch Telefax oder e-mail) als auch mündlich, mithin also auch telefonisch gestellt werden.

§ 14 Abs. 1 Satz 2 spricht von einer Prüfung des Antrages auf dessen Zulässigkeit nach den Vorschriften des Gesetzes. Auch wenn insgesamt keine besonderen Anforderungen an eine Begründung der Anträge gestellt werden dürfen, muss sich somit mindestens aus dem Zusammenhang ergeben, dass mit dem Antrag tatsächlich der Zweck des Gesetzes, nämlich die Förderung der demokratischen Meinungs- und Willensbildung oder die Ermöglichung der Kontrolle des staatlichen Handelns (§ 1) verfolgt wird. Ferner ist in § 6 Abs. 1 eine Ablehnung von Anträgen aus Gründen des Datenschutzes vorgesehen, wenn lediglich Privatinteressen verfolgt werden Darüber hinaus ist in §§ 6 Abs. 1 und 7 eine Ablehnung von Anträgen vorgesehen, wenn eine Abwägung zu dem Ergebnis führt, dass das Informationsinteresse nach § 1 hinter dem schutzwürdigen Interesse von Betroffenen (Datenschutzinteresse, Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen) zurückzustehen hat (s. hierzu 7.g.). Die Verfolgung von Privatinteressen kann nur geprüft werden, wenn der Antragsteller sein Informationsinteresse näher begründet. Ebenso kann eine Abwägung nur erfolgen, wenn der Antragsteller sein Interesse näher dargestellt hat. Insgesamt kann also je nach Lage des Einzelfalls eine Begründung des Antrages verlangt werden.

Ferner soll die betreffende Akte in dem Antrag bezeichnet werden, wobei die öffentliche Stelle den Antragsteller z.B. durch Hinweis auf die Verzeichnisse nach § 17 Abs.4 beraten und unterstützen muss. Wird der Antrag bei einer unzuständigen öffentlichen Stelle gestellt, so ist diese verpflichtet, den Antrag unverzüglich an die zuständige Stelle weiterzuleiten und den Antragsteller entsprechend zu unterrichten.

In jeder öffentlichen Stelle sollte ggf. durch Organisationsverfügung (Geschäftsanweisung) der jeweiligen Behördenleitung festgelegt werden, wer für die Bearbeitung der Anträge zuständig ist und in welchen Fällen Vorgesetzte bzw. die Behördenleitung vor einer Entscheidung einzuschalten sind. Einerseits kann für die Antragsbearbeitung die Zuständigkeit der Organisationseinheit begründet werden, die die betroffene Akte führt. Die Senatsverwaltungen für Justiz sowie für Wissenschaft, Forschung und Kultur haben aber z. B. empfohlen, im Interesse einer sachgerechten Handhabung und wegen des Bedürfnisses, Erfahrungen in der Anwendung des Gesetzes zu erlangen, die Zuständigkeit in einer Organisationseinheit zu konzentrieren, ggf. sogar in der Nähe der Hausleitung. Die Notwendigkeit einer Zuständigkeitsbestimmung betrifft auch die Führung und Zugänglichmachung der Aktenverzeichnisse.

Wird eine Akte von mehreren Stellen geführt, haben sich diese über die Federführung zu verständigen. Ist eine Akte einer anderen öffentlichen Stelle übersandt worden und wird bei dieser Behörde ein Antrag gestellt, darf eine Entscheidung nur unter Beteiligung beider öffentlichen Stellen getroffen werden.

Steht einer Akteneinsicht oder -auskunft die Amtsverschwiegenheit nach § 26 LBG entgegen, ist nach § 5 von der Dienstbehörde (ggf. Behördenleitung oder die von ihr bestimmte Stelle) die Genehmigung nach § 26 Abs.2 LBG zu erteilen, es sei denn, es stehen Gründe nach § 11 (Gefährdung des Gemeinwohls, vgl. § 27,LBG) entgegen. Der betroffene Mitarbeiter muss in diesen Fällen vor einer positiven Entscheidung über einen Antrag diese Genehmigung einholen. Für Angestellte gelten die entsprechenden Verschwiegenheitsregelungen nach § 9 BAT/BAT-0.

5. Auskunft

Wird Aktenauskunft begehrt, wird diese entweder mündlich (also auch telefonisch) oder schriftlich erteilt (§ 13 Abs. 3). Die Auskunft erfolgt durch die Wiedergabe des wesentlichen Inhaltes der von dem Auskunftsanspruch betroffenen Akte.

6. Einsicht

Die Akteneinsicht erfolgt bei der öffentlichen Stelle, welche die Akten führt. Eine Übersendung von Originalakten sieht das IFG nicht vor. Es sind nach § 13 Abs. 2 ausreichende räumliche und sachliche Möglichkeiten zur Durchführung der Akteneinsicht zur Verfügung zu stellen. Wie die öffentliche Stelle dieser Verpflichtung nachkommt, liegt in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Einsichtnahme in zumutbarer Weise erfolgen kann und durch die Einsichtnahme der Dienstbetrieb nicht gestört werden soll. Insofern kann zumindest von Fall zu Fall die Notwendigkeit bestehen, einen gesonderten Raum zur Verfügung zu stellen. Es besteht allerdings kein Anspruch des Antragstellers, die Einsichtnahme ohne Aufsicht durchzuführen.

Auf Verlangen sind dem Antragsteller Ablichtungen der Akten bzw. von Teilen anzufertigen und zur Verfügung zu stellen (§13 Abs. 5). Insofern kann ein Anspruch auf Akteneinsicht auch so gestaltet sein, dass lediglich Ablichtungen der betreffenden Akten verlangt werden. Urheberrechte sind zu beachten. Bei Datenträgern der automatischen Datenverarbeitung ist dem Antragsteller auf Antrag ein lesbarer Ausdruck und eine elektronische Kopie zu überlassen (§13 Abs. 6, ggf. auch Übersendung durch e-mail).

7. Ablehnung einer Auskunft oder Einsicht

Ein Antrag darf nur abgelehnt werden, wenn ein besonderer Grund nach den §§ 5 bis 11 vorliegt. Anderenfalls ist dem Antrag stattzugeben. Wenn Ablehnungsgründe nur Teile einer Akte betreffen, besteht nach § 12 ein Recht auf Einsicht oder Auskunft für die anderen Aktenteile. Für eine Akteneinsicht sind ggf. die betroffenen Aktenteile unkenntlich zu machen oder abzutrennen. Eine Abtrennung kann auch durch Ablichtung der nicht geheimhaltungsbedürftigen Aktenteile erfolgen ggf. unter Schwärzung personenbezogener Daten.

Abgesehen von der Regelung in § 10 Abs. 4, nach der eine Akteneinsicht oder -auskunft versagt werden soll und damit regelmäßig erfolgen muss (vgl. unten e.), muss bei Vorliegen eines Ablehnungsgrundes nicht zwingend eine Ablehnung des Antrages erfolgen. Die gesetzliche Regelung der Ablehnungsgründe sieht jeweils vor, dass bei Vorliegen des Ablehnungsgrundes das Recht auf Akteneinsicht oder -auskunft und damit der Informationsanspruch nach § 3 Abs. 1 nicht besteht. Dies schließt nicht aus, dass die öffentliche Stelle im Rahmen ihres allgemeinen Verwaltungsermessens dem Antrag doch stattgibt. Dies gilt allerdings nicht in den Fällen des § 6 Abs. 1 sowie § 7 in denen wegen der vorgeschriebenen Abwägung bereits eine Ermessensentscheidung zum Vorliegen eines Ablehnungsgrundes geführt hat.

a. Schutz der Rechtsdurchsetzung und der Strafverfolgung (§ 9)

Das Informationsrecht besteht nach § 9 nicht, wenn das vorzeitige Bekanntwerden des Akteninhalts die Rechtsdurchsetzung, Strafverfolgung, Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oder den Erfolg bevorstehender behördlicher Maßnahmen (z.B. ordnungsbehördliche oder polizeiliche Maßnahmen, Vollstreckungsmaßnahmen) gefährdet. Dies gilt auch für Fälle, in denen nach der besonderen Art der Verwaltungstätigkeit ein Bekanntwerden des Akteninhalts mit einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung unvereinbar ist. Unter diese Regelung fallen z.B. Prozessakten in Streitigkeiten mit Bürgern, bei denen sich das Land Berlin und der Bürger auf der Ebene der Gleichrangigkeit gegenüberstehen (z.B. zivilrechtliche Streitigkeiten), oder Prozessakten in Streitigkeiten mit Mitarbeitern.

§ 9 Abs. 2 sieht vor, dass die Ablehnung aus den Gründen des Absatzes 1 nur für die Dauer von drei Monaten verweigert werden kann. Auf Antrag ist danach erneut zu entscheiden.

b. Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses bei laufenden Verfahren (§10 Abs. 1 u. 2)

Das Informationsrecht besteht nach § 10 Abs. 1 bis zum Abschluss eines Verwaltungsverfahrens nicht, wenn sie sich auf Entwürfe zu Entscheidungen oder Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung von Entscheidungen im Rahmen des laufenden Verwaltungsverfahrens beziehen.

Nicht abgeschlossene Schriftstücke oder Entwürfe zu Entscheidungen sowie die Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sollen der Akteneinsicht bzw. -auskunft nicht unterliegen, da erst das abgeschlossene Schriftstück (z. B. ein ordnungsgemäß gebilligter und unterschriebener Bescheid bzw. die zu Grunde liegende Verfügung) den Willen der Behörde ausdrückt.

"Verwaltungsverfahren" ist hier weit auszulegen und umfasst nicht nur solche, die dem Anwendungsbereich des VwVfG unterliegen (§ 9 VwVfG), sondern auch sonstige Verwaltungsverfahren, die nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ausgerichtet sind (z.B. Verfahren zur Aufstellung einer Finanzplanung oder für eine Entscheidung im fiskalischen Aufgabenbereich, Erstellung von Verwaltungsvorschriften). In noch laufenden Verwaltungsverfahren, die dem VwVfG unterliegen, können mithin Anträge von am Verwaltungsverfahren Beteiligten nach § 4 a Abs. 1 VwVfGBln abgelehnt werden. Für Anträge von Nichtbeteiligten oder in Verwaltungsverfahren, die nicht dem VwVfG unterliegen, greift § 10 Abs. 1.

Der Ablehnungsgrund nach § 10 Abs. 1 gilt auch bei laufenden Verfahren nicht für Ergebnisse von abgeschlossenen Verfahrenshandlungen, die für die Entscheidung verbindlich sind. Dies betrifft z. B. einzelne abgeschlossene Beweiserhebungen oder verbindliche Stellungnahmen anderer Behörden z. B. bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten.

Für die Vorbereitung und Durchführung der Bauleitplanung, sonstiger Pläne sowie von städtestädtebaulichen Sanierungsmaßnahmen gilt § 10 Abs. 2.

c. Schutz des Beratungsgeheimnisses des Senats und der Bezirksämter sowie des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung (§ 10 Abs. 3 Nr. 1)

Das Informationsrecht besteht nach § 10 Abs. 3 Nr. 1 nicht, wenn sich die betreffenden Akten auf die Beratungen des Senats oder der Bezirksämter (z.B. Sitzungsprotokolle) sowie deren Vorbereitungen (z.B. Senatsvorlagen, Sitzungsvermerke) beziehen. Hierdurch wird zum einen das Beratungsgeheimnis der Senatssitzungen sowie der Bezirksamtssitzungen geschützt. Zum anderen wird hierdurch der Kernbereich der Tätigkeit der obersten Exekutivorgane zur Sicherung der verfassungsrechtlich geschützten exekutiven Eigenverantwortung geschützt. Dies gilt im Gegensatz zu Verwaltungsverfahren i.S. des § 10 Abs. 1 auch dann, wenn die entsprechenden Vorgänge abgeschlossen sind.

d. Angaben und Mitteilungen von öffentlichen Stellen, die nicht dem IFG unterfallen (S 10 Abs. 3 Nr. 2)

Das Informationsrecht besteht nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 nicht, soweit Akteninhalte offenbart werden müssten, die unmittelbar oder mittelbar Angaben oder Mitteilungen öffentlicher Stellen betreffen, die nicht dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen. Es geht hier insbesondere um Schriftstücke anderer Bundesländer oder des Bundes bzw. um Schriftstücke, die Mitteilungen anderer Bundesländer oder des Bundes enthalten. Diese öffentlichen Stellen unterliegen nicht dem Informationsanspruch nach dem IFG. Dies darf nicht durch eine Einsichtnahme bei öffentlichen Stellen des Landes Berlin unterlaufen werden. Eine Akteneinsicht oder -auskunft kommt nur dann in Betracht, wenn nach Anfrage die zuständige Stelle ihre Zustimmung erklärt hat. Es liegt im pflichtgemäßen Ermessen der öffentlichen Stelle, ob sie die Anfrage stellt. Ggf. muss nach § 12 verfahren werden (Teileinsicht bzw. -auskunft).

e. Schutz des behördlichen Willensbildungsprozesses (S 10 Abs. 4)

Durch § 10 Abs. 4 wird zusätzlich auch der allgemeine Willensbildungsprozess innerhalb von und zwischen Behörden geschützt. Die Akteneinsicht oder -auskunft soll versagt werden, soweit sich der Inhalt der Akten auf diesen Prozess der Willensbildung bezieht. Wie auch nach Abs. 3 Nr. 1 gilt diese Vorschrift auch nach Abschluss des jeweiligen Vorgangs. Durch diese Vorschrift wird sichergestellt, dass innerhalb der Behörden und zwischen den Behörden im Vorfeld von Entscheidungen ein offener Meinungsaustausch stattfinden kann. Diese Vorschrift bezieht sich insofern nicht wie § 10 Abs. 1 auf einzelne Verwaltungsverfahren, sondern auf Abstimmungen zwischen verschiedenen Stellen z.B. im politischen, ministeriellen oder planenden Aufgabenbereich. In diesen Fällen ist eine Ablehnung wegen der "Soll-Formulierung" in der Regel vorgesehen, in Sonderfällen aber nicht zwingend. Eine trennscharfe abstrakte Abgrenzung dieser Vorschrift zu der Regelung in § 10 Abs. 1 aber auch zu § 10 Abs. 3 Nr. 1 kann nicht getroffen werden.

f. Gefährdung des Gemeinwohls (§11)

Ein Antrag darf nach § 11 abgelehnt werden, wenn das Bekanntwerden des Akteninhalts dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden Gefährdung des Gemeinwohles führen würde. Hierunter fallen z.B. Informationen, bei deren Offenbarung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit der Bestand sowie die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Menschen gefährdet werden.

g. Datenschutz (§ 6 i.V.m § 14 Abs. 2)

§ 6 regelt den Schutz personenbezogener Daten.

Wenn der Betroffene der Akteneinsicht oder -auskunft zustimmt, stehen Gründe des Datenschutzes dem Informationsanspruch nicht entgegen. Für die Zustimmung gelten die Anforderungen nach § 6 Abs. 3 bis 5 BlnDSG. Insbesondere ist sie schriftlich zu erklären.

Nach § 6 Abs. 1 besteht der Informationsanspruch von vornherein dann nicht, wenn durch die Akteneinsicht oder -auskunft personenbezogene Daten offenbart würden und der Antragsteller lediglich überwiegend Privatinteressen verfolgt. Hierunter fallen insbesondere Fälle der bloßen Neugier oder der Verfolgung ausschließlich eigener Rechtsinteressen. Dabei ist der in § 1 niedergelegte Zweck des Gesetzes zu berücksichtigen. Der Informationsanspruch soll der demokratischen Meinungs- und Willensbildung dienen und eine Kontrolle staatlichen Handelns ermöglichen. Allerdings müssen tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorhanden sein, dass Privatinteressen verfolgt werden. Eine bloße Vermutung hierfür reicht nicht. Insofern kann aber der Antragsteller aufgefordert werden darzulegen, auf welche Informationen es ihm ankommt und worin sein Informationsinteresse besteht (vgl. oben 4.)

Werden nicht nur private Interessen verfolgt, hat nach § 6 Abs. 1 eine Abwägung der schutzwürdigen Belange des von der Offenbarung personenbezogener Daten Betroffenen und dem Informationsinteresse des Antragstellers zu erfolgen. Nur wenn der Offenbarung personenbezogener Daten schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht entgegenstehen bzw. nachrangig sind, ist die Akteneinsicht oder -auskunft zu gewähren. § 6 Abs. 2 nennt einzelne Fälle, in denen in der Regel schutzwürdige Belange des Betroffenen nicht einer Akteneinsicht oder -auskunft entgegenstehen. Diese Regelfälle sind wegen der Bedeutung des Grundrechtes auf Datenschutz eng auszulegen und greifen nur, wenn lediglich die in der Vorschrift genannten personenbezogenen Daten offenbart werden sollen. Letzteres ist z.B. nicht der Fall, wenn schon der Umstand der Beteiligung an einem bestimmten Verwaltungsverfahren für sich schutzbedürftig ist, da hieraus bestimmte Rückschlüsse gezogen werden können, die auch dem Datenschutz unterliegen.

In § 8 ist ein weiterer Regelfall vorgesehen, wenn es um Angaben über Gesundheitsgefährdungen geht und der Betroffene für Schutzvorkehrungen gegen diese Gesundheitsgefährdungen verantwortlich ist (z.B. Betreiber einer technischen Anlage). Diese Betroffenen werden von Gesetzes wegen in der Regel nicht als schutzwürdig angesehen. Auch dieser Regelfall ist eng auszulegen und kann nicht die Offenbarung jedweder personenbezogener Daten von für Schutzvorkehrungen Verantwortlichen rechtfertigen.

Nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 sind bestimmte personenbezogenen Daten von öffentlich Bediensteten mit dienstlichem Bezug, die sich aus einer Akte wegen der Mitwirkung am entsprechenden Verwaltungsvorgang ergeben, in der Regel nicht schutzwürdig.

Zu beachten ist, dass nach § 14 Abs. 2 in Fällen, in denen die Behörde nach der Abwägung der Belange einen Antrag genehmigen will, eine Anhörung des Betroffenen, dessen personenbezogene Daten Gegenstand der Akteneinsicht oder -auskunft sein sollen, stattzufinden hat. Dem Betroffenen ist die Gelegenheit zu geben, innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen. Bleibt die öffentliche Stelle bei ihrer Entscheidung, darf die Akteneinsicht oder -auskunft erst nach Eintritt der Bestandskraft der dem Betroffenen ebenfalls mitzuteilenden Entscheidung gewährt werden bzw. zwei Wochen nach Anordnung der sofortigen Vollziehung, die allerdings nur in Ausnahmefällen in Betracht kommen dürfte. Der Bescheid über den Antrag auf Akteneinsicht oder auskunft ist also neben dem Antragsteller auch einem wegen seiner personenbezogenen Daten Betroffenen bekannt zugeben und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen.

Liegt bereits die Zustimmung des Betroffenen vor, ist eine Anhörung entbehrlich.

Zu dem in § 14 Abs. 2 IFG geregelten Verfahren vertritt der Berliner Beauftragte für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht folgende Auffassung:

"§ 6 Abs. 2 IFG enthält Regelbeispiele in dem Sinne, dass Einsicht bzw. Auskunft aus Akten auch dann gewährt werden kann, wenn sie die dortgenannten personenbezogenen Daten enthalten. Eine Anhörung des Betroffenen ist nach § 14 Abs. 2 nur dann erforderlich, wenn sich aus besonderen Umständen ergibt, dass ausnahmsweise der Herausgabe derartiger Daten schutzwürdige Belange entgegenstehen (z. B. Beteiligte in besonders sensiblen Verwaltungsverfahren; Amtsträger, die ein dienstliches oder persönliches Interesse an der Geheimhaltung haben)."

In Zweifelsfällen kann es angezeigt sein, den behördlichen Datenschutzbeauftragten oder den Beauftragten für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht um Stellungnahme zu bitten.

Das Problem des Datenschutzes kann ggf. dadurch zu lösen sein, dass mit Einwilligung des Antragstellers die personenbezogenen Daten bei einer Aktenauskunft nicht genannt werden bzw. in Fällen des § 13 Abs. 5 Satz 1 geschwärzt werden. Besteht der Antragsteller jedoch auf die Kenntnisnahme auch der personenbezogenen Daten bzw. die Einsichtnahme in die Originalakten, muss (abgesehen vom Fall der überwiegenden Verfolgung von Privatinteressen) die oben beschriebene Abwägung stattfinden. Wenn dabei das Datenschutzinteresse überwiegt, ist der Antrag abzulehnen bzw. nach § 12 zu verfahren (Teileinsicht, Abtrennung, Unkenntlichmachung bzw. Schwärzung auf Aktenkopien oder Auskunft ohne Nennung personenbezogener Daten).

Insgesamt ergibt sich somit folgendes Verfahren, wenn die Akten personenbezogene Daten enthalten:

a.a. Ist der Antragsteller damit einverstanden, dass die personenbezogenen Daten nicht offenbart werden?

b.b. Liegt die Zustimmung des Betroffenen zur Offenbarung vor ?

c.c. Werden vom Antragsteller überwiegend Privatinteressen verfolgt ?

d.d. Abwägung der schutzwürdigen Belange des Betroffenen mit dem Informationsinteresse des Antragstellers unter Beachtung der Regelbeispiele.

e.e. Wenn das Informationsinteresse nach Ansicht der öffentlichen Stelle überwiegt und der Antrag positiv beschieden werden soll, ist dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung binnen zwei Wochen zu geben.

f.f. Unverzügliche Endentscheidung unter Berücksichtigung einer etwaigen Stellungnahme des Betroffenen spätestens nach Ablauf der Äußerungsfrist.

h. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen oder Möglichkeit eines nicht unwesentlichen wirtschaftlichen Schadens (§ 7 i.V.m. S 14 Abs. 2)

Hinsichtlich des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen hat nach § 7 ebenfalls eine Abwägung stattzufinden. Für eine Anhörung des Betroffenen gilt dasselbe wie beim Schutz personenbezogener Daten (§14 Abs. 2). Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse stehen insoweit einer Akteneinsicht oder -auskunft nicht entgegen, als es um die Offenbarung tatsächlicher Anhaltspunkte für das Vorliegen einer strafbaren Handlung des Betroffenen geht; bei der Anwendung dieser Ausnahme ist allerdings § 9 Abs. 1 Satz 2 zu beachten. Ferner gilt auch der Regelfall nach § 8 (s. oben).

Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse können sich z.B. aus dem GmbHG oder dem AktG ergeben.

§ 7 greift auch, wenn dem Betroffenen durch die Offenbarung von Informationen ein nicht nur unwesentlicher wirtschaftlicher Schaden droht. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass die Informationen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse darstellen.

§ 7 gilt zunächst für den Fall, dass die Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse oder der wirtschaftliche Schaden einen Dritten betreffen. Ein Dritter ist ggf. auch eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft an der das Land Berlin beteiligt ist bzw. die dem Land Berlin gehört und die selbst nicht unter den Anwendungsbereich des IFG fällt (vgl. oben 1.). Für Mitarbeiter einer öffentlichen Stelle, die eine Funktion in diesen Gesellschaften ausüben (z.B. Aufsichtsrat), kann zusätzlich noch eine besondere Geheimhaltungsverpflichtung (z.B. § 116 i.V.m. § 93 AktG) bestehen, so dass eine Akteneinsicht oder -auskunft in bzw. über entsprechende Akten schon aus Gründen der spezialgesetzlichen Regelung abgelehnt werden muss (s. oben 2, bundesrechtliche oder spezialgesetzlich geregelte Amts- oder Berufsgeheimnisse bleiben unberührt).

Die Vorschrift ist aber auch anwendbar, wenn es um Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse bzw. einen nicht nur unwesentlichen wirtschaftlichen Schaden der öffentlichen Stelle selbst geht, soweit diese über Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse verfügt, weil sie am Wirtschaftsverkehr teilnimmt (z.B. fiskalisch handelnde öffentlich-rechtlich Anstalten). Insoweit ist die Vorschrift im Einzelfall z.B. für öffentliche Stellen anwendbar, die fiskalisch handeln.

8. Bescheid

Schriftliche Anträge sind in der Regel schriftlich zu bescheiden. Bei mündlichen Anträgen ist eine schriftliche Bescheidung abgesehen von der Frage der Gebührenerhebung (s. unten 9.) nicht zwingend erforderlich, wenn der Antrag sofort abgelehnt wird und der Antragsteller nicht auf eine schriftliche Begründung besteht oder wenn die Akteneinsicht oder -auskunft sofort erfolgen kann.

Nach § 15 Abs. 5 muss eine ablehnende Entscheidung innerhalb von 2 Wochen nach Antragstellung erfolgen. Die Frist gilt nicht, wenn der Antrag positiv beschieden werden soll oder erst eine Anhörung stattfinden muss.

Die Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht oder -auskunft ist nach § 15 Abs. 1 schriftlich zu begründen. Eine schriftliche Begründung ist bei mündlich gestellten Anträgen entbehrlich, es sei denn, der Antragsteller begehrt diese ausdrücklich (§15 Abs. 1 Satz 2). In der Begründung ist, soweit dies ohne Preisgabe von geheimhaltungsbedürftigen Angaben möglich ist, der Antragsteller über den Inhalt der vorenthaltenen Akten zu informieren. Ggf. ist zu begründen, weshalb keine beschränkte Akteneinsicht oder -auskunft gewährt werden kann.

Ein Antrag, der schriftlich beschieden wird, ist stets mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen (vgl. § 3 VwVfGBln). Dies gilt aus Gründen der Rechtssicherheit auch bei stattgebenden Bescheiden.

Es ist bei einer teilweisen oder vollständigen Ablehnung eines Antrags vor Klageerhebung stets ein Widerspruchsverfahren durchzuführen und zwar auch, wenn eine oberste Landesbehörde entschieden hat (§14 Abs. 3). Der Widerspruch ist auch für die wegen der Offenbarung personenbezogener Daten oder von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen Betroffenen zulässig (§14 Abs. 2).

Der Berliner Beauftragte für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht bittet, in den Fällen, in denen er während eines laufenden Widerspruchsverfahrens nach § 18 Abs. 2 Satz 1 angerufen worden ist, die Widerspruchsentscheidung bis zum Abschluss seiner Bewertung aufzuschieben.

Bei mündlicher Antragstellung soll nach § 14 Abs. 1 die Akteneinsicht oder -auskunft möglichst sofort gewährt werden, wenn Rechte Dritter nicht berührt sind und dem Antrag stattgegeben werden kann, es sei denn, die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben werden hierdurch beeinträchtigt.

9. Gebühren

Für eine Akteneinsicht oder -auskunft und ein etwaiges Widerspruchverfahren sind nach § 16 Gebühren zu erheben. Auslagen (z.B. Portokosten) sind zu erstatten. Bis zu einer Regelung in der Verwaltungsgebührenordnung sind entsprechende Bescheide mit einem ausdrücklichen Vorbehalt zu versehen, dass noch eine Gebührenanforderung erfolgen wird.

Es wird eine Rahmengebühr vorgesehen werden, so dass die jeweilige Gebühr nach den Grundsätzen des § 5 VGebO festzusetzen ist. Somit kann der jeweilige zeitliche Aufwand (z.B. auch durch Anhörung von Dritten) berücksichtigt werden.

Die Gebührenpflicht entsteht nach § 9 GebG bereits bei Vorliegen des Antrags. Für die Erhebung der Gebühren gelten die Vorschriften des GebG, insbesondere besteht auch die Möglichkeit der formlosen Erhebung nach § 12 Abs. 1 GebG. Ggf. ist ein Veranlagungsbescheid nach § 13 GebG zu erlassen.

Jedem Antragsteller ist zum frühestmöglichen Zeitpunkt der Hinweis auf die Gebührenpflichtigkeit und die voraussichtliche Größenordnung zu geben.

Die Ablehnung von Anträgen ist gebührenfrei.

10. Beauftragter für das Recht auf Akteneinsicht

Jeder hat das Recht, den Beauftragten für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht anzurufen (§18 Abs. 2). Nur in diesem Fall hat der Beauftragte die Befugnisse nach § 24 Berliner Datenschutzgesetz. Die Anrufung des Beauftragten führt nicht zur Unterbrechung der Frist zur Einlegung eines Widerspruchs oder der Klageerhebung gegen einen ablehnenden Bescheid.

Die in § 18 Abs. 2 enthaltene Verweisung auf § 25 BlnDSG ist ein Redaktionsversehen. Ohne eine Änderung des Gesetzes kann diese Verweisung jedoch nicht auf eine andere Vorschrift bezogen werden. Die Verwaltung des Abgeordnetenhauses hat eine Korrektur als offensichtliche Unrichtigkeit im Rahmen der Ausfertigung des Gesetzes abgelehnt. Der Beauftragte für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht kann somit keine Befugnisse nach §§26 bis 29 BlnDSG geltend machen, weil eine vom Gesetzgeber beabsichtigte eindeutige Verweisung auf eine dieser Normen nicht feststeht. Gleichwohl besteht die allgemeine zwischen den Behörden bestehende Unterstützungspflicht.

11. Ordnungswidrigkeiten

Nach § 13 Abs. 7 ist die Veröffentlichung, Speicherung oder Sammlung von durch Akteneinsichten oder Aktenauskünften erhaltenen Informationen zu gewerblichen Zwecken nicht zulässig. Nach § 21 Abs. 1 kann ein Verstoß mit einem Bußgeld von bis zu Zehntausend DM geahndet werden.

Zuständig für die Verfolgung der Ordnungswidrigkeiten ist die Behörde, die als aktenführende Stelle den Antrag auf Akteneinsicht oder -auskunft bearbeitet hat (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b i.V.m. Nr. 1 Abs. 3 ZustKatAZG bzw. nach der ZustVO-OwiG).

12. Behördenspezifische Regelungen

Es wird empfohlen, dass jede Behörde (ggf. mit der fachlich zuständigen Senatsverwaltung) den bei ihr vorliegenden Aktenbestand darauf überprüft, ob für ihn generell oder für bestimmte Bereiche eine der im Gesetz geregelten Ausnahmen zum Zuge kommt. Dies betrifft auch die Frage, ob bundesrechtliche oder landesrechtliche Regelungen vorrangig sind und einer Akteneinsicht oder -auskunft nach dem IFG entgegenstehen. Entsprechende Festlegungen können im Rahmen behördeninterner Geschäftsanweisungen (vgl. auch oben 4) getroffen werden.